当编审停止之时，颇整顿保甲，如果保甲法不弛，户口何至无可稽考。但闭关之世，盈虚消长，皆在国内，听民自生自息，官吏以不扰民为上理，乡民出入相友，奸盗本不易收容。数十年前，余粮栖亩，不知设守，携赀夜行，不畏路劫。唯城市人多杂处，则人家自谨门户，官亦有事稽查。命、盗重情，地方官勒限参处，满四参离任，以此维整治安。虽有保甲，不甚严密。通商以后，各国有统计，而我国独无，根本在户口不了。乃知编审之废，在地丁并征，因咎康雍之失计。其实因赋役而编审，则隐匿者必多。康雍户口，较之嘉道时只一二十分之一，所编审者亦非真相，不如厉行保甲之有实际。特自治之事，当假手于愿治之民人，古未深明此理，遂无彻底综核之法。康雍之不欲扰民，自是当时善政，不必异世而转作不恕之词也。

丁银摊入地亩，以直隶李维钧奏请为始，每地赋一两，摊入丁银二钱七厘。嗣后各直省一体仿行，于地赋一两，福建摊丁银五分二厘七毫至三钱一分二厘不等，山东摊一钱一分五厘，河南摊一分一厘七毫至二钱七厘不等，甘肃河东摊一钱五分九厘三毫，河西摊一分六毫，江西摊一钱五厘六毫，广西摊一钱三分六厘，湖北摊一钱二分九厘六毫，江苏、安徽亩摊一厘一毫至二分二厘九毫不等，湖南地粮一石，征一毫至八钱六分一厘不等。自后丁徭与地赋合而为一，民纳地丁之外，别无徭役矣。唯奉天、贵州以户籍未定，仍地丁分征。又山西阳曲等四十二州县，亦另编丁银。察其轻重之故，盖赋重之地，摊丁较轻，因重赋所加，每亩担银数钱，虽每两加数分，已为一两亩地所担之加款，至赋轻之地，数十亩而后担银一两，加至二三钱，在一亩所加实更微也。

二、养廉。自古官只有俸，而俸恒不足以给用，不能无取盈之计。明俸尤薄，官吏取盈之道，自必于赋额加以浮收，公然认为官吏俸薄，此为应得之调剂。清初命其名曰火耗，火耗者，本色折银，畸零散碎，经火镕销成锭，不无折耗，稍取于正额之外，以补折耗之数，重者每两数钱，轻者钱余。行之既久，州县重敛于民，上司苛索州县，一遇公事，加派私征，名色既多，又不止于重耗而已。清承明季加派之后，国库严禁加派，而地方不免私征，其端既开，遂无限制。康熙季年，陕西督抚以亏空无法填补，奏请以旧有火耗之名加征少许，专为填亏空之用。此火耗明入奏案之由来也。

康熙末之提及火耗，为督抚计及挪用，而圣祖不肯允从，恐为盛德之累，然又明知故昧，留以赡官吏之私，此不彻底之治法，沿历代故事而来。在圣祖为恤民艰，存政体，虑官困，多方兼顾，而非以自私，自是有道之象。然至世宗则有以成就之矣。当时内阁条奏，系请禁提解火耗。禁提解非禁征收，则州县可取火耗于民间，上司不能提火耗于州县，私收者永任其为私，监司不许过问而已。此为体恤州县，而又不欲监司分肥，亦不彻底之见解。但较之前代，以进羡余而得奖擢者，得体已多。高成龄辨正阁奏，以为火耗非提解不可，无所利于提解，仍以体恤州县，明定为永久之公廉，及补一时之亏空，一举而数善备。养廉之说始此。

是年七月丁未，总理王大臣、九卿科道等议覆高成龄疏，得旨：“所议见识浅小，与朕意未合。朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而其势有所不能。历来火耗皆州县经收，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数，不下数百余万。原其所由，州县征收火耗，分送上司；各上司日用之资，皆取给于州县。以至耗羡之外，种种馈送，名色繁多，故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而曲为容隐。与其存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎？”

以上为俸薄不能无火耗，而火耗不可不使公开。不公开则为州县存火耗以养上司，公开则为上司拨火耗以养州县，二语最中的。世宗见解实出廷臣之上。

又云：“尔等请将火耗酌定分数。朕思州县有大小，钱粮有轻重，地广粮多之州县，少加火耗，已足养廉，若行之地小粮少之州县，则不能矣。唯不定分数，遇差多事烦，酌量可以济用，或是年差少事简，即可量减。又或遇不肖有司，一时加增，而遇清廉自好者自可减除。若竟为成额，必致有增无减。”

此时养廉制未定，世宗所虑者，仍是后来反对养廉制之理论。未几仍为定额，见下。此驳定分数之议。

又云：“又奏称提解火耗，将州县应得之项，听其扣存，不必解而复拨。今州县征收钱粮，皆百姓自封投柜，其拆封起解时，同城官公同验看，耗羡与正项同解，分毫不能入己。州县皆知重耗无益己，孰肯额外加征？”

随征随解，显然有据，解时不能隐匿，解后不能重征，唯解乃为正耗分明，此驳扣存之议。

又云：“应令诺岷、高成龄二人尽心商榷，先于山西一省内试行。此言尤非，天下事唯可行不可行两途。以为可行，则可通行于天下；以为不可行，则不当试之于山西。以药试病，鲜能愈者。以山西为试之之省，朕不忍也。”

世宗意在定制通行，此驳山西试行之议。

又云：“又奏称提解火耗，非经常可久之道。凡立法行政，孰可历久无弊，提解火耗，原一时权宜之计，将来亏空清楚，府库充裕，有司皆知自好，则提解自不必行，火耗亦当渐减。今尔等所议，为国计乎？为民生乎？不过为州县起见。独不思州县有州县之苦，上司亦有上司之苦，持论必当公平，不可偏向。”

当时议者不反对火耗名色，而反对提解，故世宗谓为州县起见。又养廉之制未定，提解火耗，仍兼顾见在之亏空，亏空完后，乃可专定养廉也。故下文又言朝廷与百姓一体，朝廷经费充足，歉收可以赈恤，百姓自无不足之虞。清补亏空，于国计民生均益。是提解仍注重清亏空。

又云：“尔等所奏，与朕意不合。若令再议，必遵议覆准，则朕亦不能保其将来无弊。各省能行，听其举行；不行者，亦不必勉强。可将此谕旨，并尔等所议之本，交存内阁。”

据此则本令详议，却仍以不议终结。本不欲独令山西试行，却又不令他省必行。世宗亦慎重之至。《清史稿·食货志》浑括此文，殊不清晰。今从《东华录》核之。当雍正二年六七月间，朝廷虽极力议论此事，帝意不以廷臣之延宕为然，尤不以主张不提解为然，而卒留作悬案。以后至何时勒定火耗改为养廉，《东华录》不复见。《食货志》言于是定为官给养廉之制。此句着于浑括二年谕旨之后，实与谕旨原文不贯。考之《会典事例》，则至五年始为各省定额。

山西巡抚发端是二年事，奉各省酌议具奏之旨，当即七月乙未谕后，所云交与内阁，内阁即更请旨饬下各省也。以非明发，亦无决断，遂不入《实录》，故不见《东华录》。各省陆续覆到，终成定制，首冠以雍正五年，即其定制之年矣。不然，山西发端在二年，何云五年耶？

要之清初沿明，官俸太薄，官无自给之道，不得不有所取资，制定养廉，即是加俸。且俸因处分而可罚，廉则罚所不及。廉之数较之俸，多至数十倍，如正从一品俸银一百八十两，米一百八十斛，正从二品俸银一百五十五两，米一百五十五斛。总督兼尚书衔者为从一品，不兼者为正二品。而总督养廉，多者若陕甘、云贵，至二万两，少者若浙闽、四川，亦一万三千两。其间一万八千、一万五千各有差。又如七品俸银四十五两，米四十五斛。而知县七品，其养廉多者，首县至二千两，少者简缺亦六百两，其有四五百两者，则简不成体之县，间有一二，盖例外矣。其后京官亦有有养廉者，八旗官员，亦有有养廉者，皆别指款项，不在火耗之内。供各省官员养廉，地大粮多之县，火耗甚微。以吾所知，吾乡武进、阳湖等县，正银一两，加耗仅三分耳。

清世制度，多沿明旧。清全盛时，极知补救，然不敢言制作，故历帝皆倾佩明太祖，奉行唯谨，而不敢学其自我作古，此亦或有自知之明。如官员加俸一事，仅以养廉之名，补苴于俸之不足，仍不敢动额定之俸。唯加征火耗，悉数用于外官之养廉，无丝毫流用，则可见清帝于财用之致慎。既与国人约永不加赋，终清世谨守之。唯以用银翦凿不便，折价收钱，清末以二千二百文为一两。当时银贱，每两有数百文之余谓之平余。漕米则每年由藩司约省城绅士公议，照时定价，本折兼收，听民自便。唯每石征脚费钱一千零五十二文，由官收兑运解。此清末纲纪未破裂时所永遵行者。吾乡为赋重之区，每平原上则田一亩，征银两忙共一钱三分有零，征米六升三合有零，当时无所谓附加税，完纳此数，即所入皆民之生产矣。故清世之赋甚轻，其税额后虽不可复用，然其制节谨度，不敢逾定制一步，清之历朝遵行不替，其风亦可嘉也。

其尤可念者，清一代唯加征火耗为迹近加赋，雍正朝之审慎出之，绝不流用，专用于外官之养廉，似已心安理得。乃至高宗初立，尚以为疑，复大征廷臣意见。此亦清之家法，视加派为最不祥之事也。

轻徭薄赋，为清一代最美之政，而官俸太薄，有此提解火耗制定养廉之举。乾隆间尚恐其迹近加赋，而与内外诸臣共议之。《食货志》浑括甚略，今各举其事实如下：

《东华录》乾隆七年四月乙未谕下注云：“是月庚寅朔，策试天下贡士金甡等。务民之本，莫要于轻徭薄赋，重农积谷。我国家从无力役之征，斯固无徭之可轻矣，而赋犹有未尽合于古者乎？赋之外有耗羡，此固古之所无也。抑亦古尝有之，不董之于官，则虽有若无，而今不可考耶？且康熙年间无耗羡，雍正年间有耗羡。无耗羡之时，凡州县莅任，其亲戚仆从，仰给于一官者不下数百人，上司之苛索，京官之勒助，又不在此限。而一遇公事，或强民以乐输，或按亩而派捐，业田之民，受其累矣。自雍正年间，耗羡归公，所为诸弊，一切扫除，而游民之借官吏以谋生者，反无以糊其口。

农民散处田间，其富厚尚难于骤见；而游民喧阗城市，其贫乏已立呈矣。人之言曰：‘康熙年间有清官，雍正年间无清官。’亦犹‘燕赵无镈’，非无镈也，夫人而能为镈也。（语出《考工记》，作“粤之无镈也”，不作“燕赵无镈”。下又云：“燕之无函也，桌之无庐也，胡之无弓车也。”各自为文。则此句作“燕赵无镈”有误。）而议者犹訾征耗羡为加赋。而不知昔之分项，皆出于此而有余；今则日见其不足，且动正帑矣。是以徒被加赋之名，而公私交受其困而已矣。将天下之事，原不可以至清乎？抑为是言者，率出于官吏欲复公款者之口乎？多士起自田间，其必不出此，而于农民之果有无利弊，必知之详矣。其毋以朕为不足告，而之隐之；其尚以朕为可告，而敷之陈之。悉言其志，毋有所讳。”

其乙未谕：“办理耗羡一事，乃当今之切务。朕夙夜思维，总无善策，是以昨日临轩试士，以此发问。意诸生济济，或有剀切敷陈，可备采择，见诸施行者。乃诸贡士所对率皆敷衍成文，全无当于实事。想伊等草茅新进，未登仕籍，于事务不能晓彻，此亦无怪其然。今将此条策问发与九卿翰林科道阅看，伊等服官有年，非来自田间者可比，可悉心筹划，各抒所见，具折陈奏，候朕裁度。若无所见，亦不必勉强塞责。至外省督抚，寄重封疆，谅已筹算有素，并着各据所见，具折奏闻。务期毋隐毋讳，以副朕集思广益之意。”

此为临轩发问，不得要领，再征内外清要大僚意见之事实。是科一甲三人：金甡，状元，浙之仁和人，榜眼杨达曾、探花汤大绅，皆苏之阳湖人，一时羡科第之荣。其实廷对碌碌，无裨实用，此见科目之非必得才，而成才实资阅历，未必闭户读书，真能知天下事也。既而言者纷然，又妄有揣摩，以为帝意求取民善法，除加赋而别计殖财，竟未信天子实有官民兼恤之心，只问火耗之当征不当征，非有他意，遂复遭申饬，而清一代慎重于加赋之意愈见。于是廷臣商榷甚久，又逾半年以上，至十一月乙丑，由大学士等归纳内外诸臣覆到各奏，统为一议，奏略如下：

奏略言：“耗羡归公，法制尽善，不可复更，众议佥同。其间有一二异议者，皆系不揣事势不量出入之论。伏思耗羡由来已久，弊窦渐生，世宗宪皇帝允臣工所请，定火耗归公，革除州县一切陋习，各该省旧存火耗，提解司库，为各官养廉及地方公事之用。从此上官无勒索，州县无科派，小民无重耗，以天下之财，为天下之用，国家毫无所私，可以久远遵行，弗庸轻改。至总督高斌、孙嘉淦等请耗羡通贮藩库，令督抚察核，仍复年终报部之例。查各省动用存公银，款项繁多，若未悉情形，既行饬驳，势必掣肘。若竟听其任意费用，则侵滥之弊，无从剔除。唯送部查核，诸弊可厘，应如所请行。”

此为内外众议，覆由大学士取为定论，请定永远遵行。得旨略如下：